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浅论侵权责任和违约责任的竞合/林号兵

作者:法律资料网 时间:2024-05-09 17:42:00  浏览:8427   来源:法律资料网
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浅论侵权责任和违约责任的竞合
长春铁路运输法院 林号兵

[摘要] 侵权责任和违约责任的竞合是两者对立与同一的结果,而各国对责任竞合的处理主要有三种方式,但各有利弊。在此基础上。文针对我国现行法的有关规定作了进一步的分析和完善。
[关键字] 侵权责任 违约责任 竞合

从民法看,竞合是由于某种法律事实的出现而导致两种或两种以上权利的产生,并使这些权利产生冲突的现象。①具体到本文所要论述的违约责任和侵权责任的竞合是指某一违法行为同时具有违约行为和侵权行为的双重特征,从而导致违约责任和侵权责任并存的现象。由于权利和义务是相伴而生的,因而,相对于权利人也就是行为的受害人而言,则产生双重请求权。其实这只不过是一个问题的两个方面。但问题的关键在于是否允许当事人选择请求权以及该如何更有效更公平的保护双方当事人的利益。

一、责任竞合的产生原因
违约责任和侵权责任竞合产生的根本原因是两种责任的对立与同一。责任竞合现象是伴随合同法与侵权法的独立而产生的,它的存在体现了违法行为的复杂性和多重性,又反映了合同法和侵权法相互独立又相互渗透的状况。作为两种基本的民事责任,违约责任和侵权责任最初是不区分的,违反契约和侵犯他人权利同为不法行为,应受到处罚。直到盖尤斯在《法学阶梯》中对二者的分离予以确认。
两种责任的同一性主要表现在,侵权责任为违反权利不可侵害义务所生责任,违约责任则是违反合同义务所生责任,两者均为损害赔偿责任,原则上均以故意或过失为发生责任之要件;违约行为究其本质属侵害债权,与侵权行为无实质差别。正是由于两种责任的同一性,在现实生活中一种违法行为常具有两种性质,同时符合违约责任和侵权责任的构成要件。具体表现为以下几种情况:
第一,合同当事人的违约同时侵犯法律规定的强行性义务,如保护、照顾、通知、忠诚等附随义务或其他不作为义务。而在某些情况下,一方当事人违反法定义务的同时又违反了合同担保义务。如出售有瑕疵的产品致人伤害。
第二,在某些情况下,侵权行为直接构成违约的原因,即所谓侵权性违约行为。如保管人以保管合同占有对方财产并非法使用,造成财产毁灭损失。另一方面,违约行为也可能造成侵权后果,即所谓的违约性侵权行为。如旅客运输中,若非不可抗力或旅客自身的过错,而是因为承运人的过错如紧急刹车致使旅客受伤或致残的,承运人既违反了安全运输旅客的合同义务又侵犯了旅客的人身权。
第三,不法行为人实施故意或重大过失侵犯他人权利并造成他人损害的侵权行为时,如果加害人和受害人之间事先存在合同关系的,那么,加害人对受害人的损害行为,不仅可以作为侵权行为还可以作为违反了事先约定的合同义务的违约行为对待。如医生因重大过失造成患者的伤害和死亡,既是一种侵权行为又是一种违反事先存在的服务合同的行为。
第四,一种违法行为虽然只符合一种责任要件,但是,法律从保护受害人的利益出发要求合同当事人根据侵权行为制度提出请求和提起诉讼,或将侵权行为责任纳入合同责任的适用范围。
违约责任和侵权责任具有同一性,但这种同一性具有很大的相对性,这也正是两种责任相互对立的基础。如果说违约责任和侵权责任的同一性导致了一种违法行为并存两种责任的可能性,那么违约行为和侵权行为的对立和差异则进一步造成两种责任的冲突。②两种责任在法律上的差异,使得对两者的不同选择会极大的影响当事人的权利和义务,也即,是选择合同之诉还是侵权之诉,将产生截然不同的法律后果。两种责任的区别主要表现如下:
第一、归责原则不同。各国法律普遍规定违约责任适用严格责任或过错推定原则。也就是说不管合同当事人是否具有故意或过失,只要存在债务人不履行合同或履行不符合合同约定的事实,且不具有有效的抗辩事由,就必须承担违约责任。而侵权责任则一般规定为过错责任原则为基础严格责任为补充。在我国的侵权之诉中,只有受害人具有重大过失时,侵权人的赔偿责任才可以减轻;而在合同之诉中,只要受害人有轻微的过失,违约方就可以减轻赔偿责任。
第二、举证责任不同。在违约责任中,受害人无须证明加害人的故意或过失,只须证明合同有效存在和合同的不履行或履行的不符合约定即可;而违约方应当证明自己没有过错,否则就要承担违约责任。在侵权责任中,受害人一般要证明行为人的故意或过失(特殊侵权责任除外)。因此,受害人在侵权责任中比在违约责任中承担着相对多的举证义务。
第三、诉讼时效不同。绝大多数国家的民法典对合同之诉和侵权之诉的诉讼时效规定了不同的期限。以我国为例,我国《民法通则》规定,因侵权行为产生的赔偿请求权的期限一般为两年,但因身体受到伤害而产生的赔偿请求权的期限为一年;因违约而产生的赔偿请求权的诉讼时效为两年,但在出售质量不合格商品未声明、延期或拒付租金以及寄存财物毁损灭失的情况下,适用一年的诉讼时效。
第四、任构成和免责条件不同。在违约责任中,只要行为人实施了违约行为且不具有有效的抗辩事由就要承担违约责任。一般来说,违约是否造成损害事实的存在不影响违约责任的成立。而在侵权责任中,无损害事实则无侵权责任,损害事实是侵权责任产生的前提条件之一。关于免责条件,在违约责任中,除了法定的免责条款外,当事人还可以在合同中约定不承担责任的情况,而且,即使不可抗力也可以约定其范围;在侵权责任中,只有法定免责条款,不可随意约定。
第五、任形式不同。违约责任主要采用违约金的形式,且可约定可法定,因而,在违约行为发生后,违约金的支付并不以对方发生损害为条件。此外,当事人可以在合同中约定损害赔偿的计算方法。而侵权责任主要采用损害赔偿的形式,损害赔偿以实际发生的损害事实为前提,且不能约定计算方法。
第六、任范围不同。合同的损害赔偿主要是财产损失的赔偿,不包括对人身伤害和精神损害的赔偿责任,而且,对于合同的赔偿来说,法律常常采用可预见性标准来限制赔偿的范围。但对于侵权责任来说,损害赔偿范围不仅包括财产损失还包括人身和精神损失的赔偿,不仅包括直接损失还包括间接损失。
第七、讼管辖不同。根据我国的民事诉讼法规定,因合同引起的诉讼既可以由被告住所地法院也可由合同履行地法院管辖,合同当事人也可以在合同中约定管辖法院(但不得与法律规定冲突),而在侵权之诉中则不可以协议选择管辖法院。

二、责任竞合的处理方法
违约责任与侵权责任的竞合在实际中大量的客观存在着,如何解决责任竞合的问题是各国学者争论的热点。从各国的法律规定和判例来看,基本上对责任竞合采取三种不同的法律处理方式。下面,具体介绍之:
第一、禁止竞合制度,以法国为代表。法国民法认为,只有在没有合同关系存在时,才产生侵权责任,在违约场合只能寻求合同补救的方法。法国最高法院一再宣称,侵权行为法规定不适用与合同履行中的过错行为。实际上,法国民法采取禁止竞合的主要原因在于,法国民法典对侵权行为的规定比较笼统和概括,如果允许当事人选择请求权,则许多违约行为均可作为侵权行为处理。
禁止竞合制度虽然有助于保证违约责任和侵权责任的体系完整,但却无法从根本上消除责任竞合现象。因为竞合是客观存在的,是法律无法消除的。并且这种做法加大了此类案件的复杂程度,并必然以牺牲受害人的利益为代价。因此,是不符合立法宗旨的。例如,对于医疗事故,依据法国法只能提起合同之诉。但如果受害人体内的伤害在三年以后才发现,则因时效届满而无法诉请求偿。而如果因人身伤害造成死亡则无法提起诉讼,因此,法国最高法院要求在造成死亡的情况下,受害人家属必须以侵权行为提起诉讼。这一制度又与禁止竞合制度本身相矛盾。
第二、有限制的选择竞合制度,以英国为代表。根据英国法规定,如果原告属于双重违法行为的受害人,那么,他既可以获得侵权之诉的附属利益,也可以获得合同之诉的附属利益。1844年的布朗诉案确定了这样的原则:凡是在当事人之间订有合同的情况下,如果被告方的雇员在合同履行中造成侵权损害,则原告既可以诉请侵权赔偿也可以诉请违约赔偿。
但英国法认为,解决责任竞合制度只是诉讼制度,它主要涉及诉讼形式的选择权,而不涉及实体法上的请求权竞合问题。此外,英国法还对上述选择权之诉原则规定了严格的适用范围。英国法的有限制的选择诉讼制度,是对什么情况下构成违约的先回答,如当事人的疏忽行为和非暴露行为在造成经济损失时,不构成侵权行为。限制竞合制度有利于防止责任竞合现象的过于泛滥,有一定的借鉴价值。
第三、允许竞合制度,以德国民法典为代表。德国帝国法院在一个判例中指出:判例法确认合同责任和侵权责任要以并存的观点 ……不侵犯他人人身的法定义务无人不负,无处不在,并不取决于受害人与被告之间是否存在合同关系。因此,合同当事人和陌生的受害人一样受到民法典第823条的保护。也就是说受害人可以基于一种违法行为而产生两个请求权,他既可以提起合同之诉又可以提起侵权之诉。
允许竞合制度虽然避免了禁止竞合和限制竞合的某些不足,但由于大多数采用此制度的国家规定,受害人能且只能选择其中的一项请求权。这种二选一的方法并不一定能有效的保护其权益。如王利明教授在《违约责任论》中所举一例:甲交付的电视机有严重瑕疵,乙购买后在使用过程中发生爆炸,造成乙身体受伤。乙花费医疗费一万元,并且遭受精神损失;因电视机本身的价值是1万元,所以又有1万元的财产损失。这样乙的损失就有两种:一种是电视机本身的损失,属于履行利益的损失,只能根据违约责任要求赔偿;另一种是人身伤害,属于履行利益以外的损失,应该依据侵权责任要求赔偿。因此,如果乙基于违约责任要求甲赔偿损失,只能就电视机的损失主张赔偿,原则上,不能就身体受到的伤害和精神损害主张赔偿。而如果基于侵权责任主张赔偿,只能就身体伤害和精神损失主张赔偿,但不能对电视机的损失主张赔偿。因此,这种二选一的作法,并不能使受害人的损失得到完全的补偿,这不足于保护受害人的合法权益。

三、责任竞合的现行法规定及完善
责任竞合的法律处理归结于如何适用法律及承担什么样的法律责任,是一种责任还是两种责任,是自由选择其中一种责任还是有限制的选择一种责任,亦或有更有效更公平的办法。对此问题的解决,应从债权人利益、债务人利益以及法律规范之间的协调综合考虑。也就是说在适用法律时应均衡当事人的利益,考虑立法的宗旨。
在新《合同法》颁布以前,我国司法实际中主要采用禁止竞合的作法,如对侵权性的违约行为和违约性的侵权行为,一般按违约行为处理;而对于交通事故、医疗事故和产品责任案件都按侵权责任处理。这种作法在当时有一定的合理性,但其缺陷是明显的。在1984年最高人民法院下发的《全国沿海地区涉外涉港澳经济审判工作座谈会纪要》中,对责任竞合问题予以明确承认,并允许当事人选择两者之中有利于自己的一种诉因提起诉讼,有管辖权的法院不应以存在其他诉因为由拒绝受理。
我国新《合同法》首次以法律的形式确立了违约责任和侵权责任的竞合制度。《合同法》第122条规定:因当事人一方违约行为,侵害对方人身、财产权益的,受害方有权依照本法要求其承担违约责任或依照其他法律要求其承担侵权责任。具体分析,这一条款主要确立了以下三项规则:
第一,确认了责任竞合的构成要件。即必须是一种违约行为同时侵犯了非违约方的人身权和其他财产权益时,才构成责任竞合。
第二,允许受害人就违约责任和侵权责任中的一种作出选择。也就是说,在发生责任竞合时,要由受害人做出选择而不是有司法审判人员为受害人选择某种责任方式。在通常情况下,受害人能够选择对其最为有利的责任方式。允许受害人选择,这正是市场经济要求私法自治和合同自由的固有内容。
第三,受害人只能在违约责任和侵权责任中选择一种责任形式提出请求,而不能同时基于两种责任提出请求,法院也只能满足受害人的一种请求。
由此可见,我国有关责任竞合的立法采用了允许竞合和选择请求权制度。这一制度的确定充分尊重了当事人的意识,考虑了双方当事人的利益均衡和法律法规的协调运用,在绝大多少情况下受害人会选择对自己最有利的责任形式,从而使其损失得到最充分的补偿。但这一规定仍有待完善之处,即某些情况下,受害人只能提出一种请求权,并不能使其全部损失得到补偿。正如上文所引用的案例,无论乙选择那种责任形式,原则上只能得到部分的赔偿。
那么应该怎样进一步完善责任竞合呢?笔者认为在适用法律时应着重考虑以下规则:
第一,有利于请求权人的原则。原则上应允许请求权人就所有有利于维护自己合法利益的具体规范主张适用,非有法定或约定的特别理由不得加以限制。此项原则不仅有利于对民事权利的保护,而且符合民法的基本宗旨。
第二,考虑特定的立法目的。如果法律基于某种特别考虑,对行为人行使侵权的条件、归责原则、侵权范围或诉讼时效等,作出特别的限制性规定时,该规定对发生竞合的另一项责任规范亦应适用。
第三,尊重当事人免责约定的原则。如果当事人在合同中有合法有效的免责条款,则该条款对侵权责任亦应适用,否则,有违合同必须遵守的法律原则。但对于故意和重大过失责任而犯人身权的责任,一般不得事先免除,否则有违公序良俗。
第四,全面权衡当事人的利益以及公平原则。责任竞合法律之适用,非纯为概念逻辑之推演,实系价值评断及当事人之间利益之衡量。③如果发生显示公平的法律后果,则应权衡各方当事人的利益,依据公平原则对造成不公平的有关规定排除适用。
对此,王利明教授曾给出两种解决方案,一是采取惩罚性赔偿方式来弥补受害人的损失,因为这种方法具有很浓的行政法色彩且缺少足够的法律依据,故笔者不敢苟同。另一种是允许受害人就两种责任中的一种提起诉讼,但可以在某种责任作出赔偿的基础上适当增加赔偿数额。④此方法有一定道理,但需进一步完善。
首先,进行适当增加赔偿数额并没有法律的直接规定。但是基于一种责任而作出救济时得不到完全的赔偿,对受害人而言是显失公平的。在此,不妨适用民法也即合同法的基本原则--公平原则来解决此问题。另一方面,基于全部赔偿的原则,若以一种责任作出赔偿而不全面时,由于赔偿目的并未达到,故另一种责任并不当然消失,直至得到全部赔偿。也即,并不是说对同一违约行为而引起的各种权利的损害受害人只能在违约责任和侵权责任之间选择一种,实质上,受害人可以同时运用追究违约责任和侵权责任两种请求权。⑤
其次,怎样才能把握好适当增加数额的尺度。笔者认为赔偿总额应为违约责任与侵权责任之和减去二者重合部分的责任。在此,我们假设甲对乙的同一违法行为既是侵权行为又是违约行为,则用A表示甲应承担的侵权责任,用B表示应承担的违约责任,用C表示A和B重合部分的责任。因此,赔偿总额用数学表达式表示则为A+B-C。而根据C的大小,可以分为四种情况:
第一,C为既为A的一部分又为B的一部分,即A中的某些具体责任B中没有且B中的某些具体责任A中也没有。这是最常见的一种,我们称之为责任交叉竞合。其最大赔偿范围为A+(B-C)或B+(A-C)。加号之前表示当事人就一种责任所提起的诉讼及其赔偿范围,加号后表示附加的赔偿范围。
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最高人民法院关于陈伯恩与泉州制药厂房产纠纷上诉案的复函

最高人民法院


最高人民法院关于陈伯恩与泉州制药厂房产纠纷上诉案的复函
 
[1991]民他字第55号 



福建省高级人民法院:
  你院(1989)闽法民上字第26号请示报告收悉。经研究认为,本案当事人讼争房屋的所有权状虽载明业主为陈恩义(泉州地籍图上将该宅地又标名为“陈祖琦”),但该房是由其父陈祖琦于1937年经手购置并一直管理使用。陈恩义在国外长期居住期间,陈祖琦以代管人的身份与泉州制药厂将房屋翻建,并于1956年、1957年、1965年与制药厂订立房屋产权和租金、税金分配协议的行为,以认定有效为宜。现陈伯恩于其父陈祖琦死后多年,提出其父以陈恩义与他人订立的协议无效,要求收回全部翻建房屋,理由不足,不予支持。
  以上意见供参考。



  附:福建省高级人民法院关于陈伯恩与泉州制药厂房产纠纷上诉案的请示报告
            (1990年12月23日)

最高人民法院:
  我院审理的陈伯恩与泉州制药厂房产纠纷上诉一案,因审判委员会研究意见不一致,现将案情以及处理意见请示如下:
  上诉人:泉州制药厂。
  法定代表人:傅子污,泉州制药厂厂长。
  委托代理人:翁志显,泉州市鲤城区律师事务所律师。
  委托代理人:王美琼,泉州市鲤城区律师事务所律师。
  被上诉人:陈伯恩,又名陈恩义,男,六十九岁,菲律宾籍人,经商,住菲律宾马来亚。
  委托代理人:陈伯成(系陈伯恩胞弟),男,五十四岁,泉州农械厂职工,住鲤城区螺珠巷2号。
  委托代理人:郑新芝,福建省律师事务所律师。
  案由:房屋所有权纠纷。
  讼争屋坐落在泉州市鲤城区济东巷5号,为土木混合结构平房,面积约260平方米左右。系被上诉人陈伯恩于一九三七年三月购置,卖契纸上买受人、一九四四年国民党政府发的土地所有权状上的所有权人以及解放后泉州丘领户册载明的业主均为陈恩义,泉州地籍图上该地又标名“陈祖琦”(系伯恩父)。由于陈伯恩长期在菲律宾生活,该讼争屋由其父陈祖琦(已故)代管。一九五0年新中制药社由私人集资合股筹建,因缺厂房,由当时该社董事长、陈伯恩的堂弟陈兆祥出面向陈伯恩的父亲陈祖琦承租讼争屋济东巷5号房屋。因生产、经营需要,新中制药社征得陈祖琦同意,对济东巷5号房屋进行翻建。翻建后陈祖琦提出租10年后无条件返还房屋,而药社则提出20年后返还,因双方意见不一致,协商无法达成。一九五四年十二月新中制药社与泉州老范志万应神油铺及泉州开元寺秋水轩制药厂合营为国营新中制药厂。济东巷5号厂房作为新中制药社的财产合入新中制药厂,并作为泉州新中制药厂的固定资产,有工厂的投保单及“固定资产明细分类帐”为证。一九五六年底国营新中制药厂易名泉州制药厂。
  一九五六年七月至一九六五年九月陈祖琦以陈恩义名义与制药厂订立了三个有关济东巷5号房屋产权和租金、税金分配的协议:一是一九五六年七月二十日,协议规定,厂方租建的济东巷5号厂房,由于该房地内有部分旧存建筑物,经协商地皮属陈恩义所有,房屋产权药社占80%,陈恩义占20%;二是一九五七年十月二十九日订立出租协议,租金收入药厂73.83%,陈恩义26.17%,房地产税、房屋修理费药厂80%,陈恩义20%;三是一九六五年九月十五日,协议明确房屋产权及建筑物药厂80%,陈恩义20%,地皮、水井陈恩义自有,房屋修缮费药厂80%,陈恩义20%,租金分配药厂70.81%,陈恩义29.19%。房产税药厂80%,陈恩义20%地产及水井税陈恩义负责。
  一九五七年十二月至一九八三年,济东巷5号先后出租给捷华工场、泉州乐器厂、泉州文化用品厂、泉州制鞋厂、制药厂。陈祖琦以陈恩义名义分别同上述厂家订立了租赁合同(注:一九七一年三月至一九八一年十二月该房屋由泉州市房管局统管并出租)。
  一九八一年十二月泉州市落实私房政策办公室以泉房落地000042号通知书,通知泉州制鞋厂和许尾娟,将济东巷5号房屋自一九八二年一月一日起退还业主自管。一九八三年一月,泉州市落实私房政策领导组办公室又以泉房落(83)第01号函,通知泉州制鞋厂,并抄送泉州制药厂和许尾娟,对泉房落字第000042号通知作了更正,该函称:“济东巷5号地基确系许尾娟所有,前出租泉州制药厂,并由制药厂搭建成屋。”该屋产权应由泉州制药厂与原土地所有人许尾娟协商处理。”
  一九八七年九月陈伯恩以房屋系其所置,其父擅自以其名义与他人订产协议将房屋出租、改建是不妥的,且其父当时也是迫于形势,违背心愿所为等为由,向泉州市中级人民法院起诉,要求收回房屋,泉州制药厂辩称,原新中制药社是向陈伯恩租用基地建成厂房的,一九五五年公私改造该厂房作为该社的生产资料参加合营,三十多年来一直作为该厂的固定资产使用、投保,现土地属国家所有,厂房应属工厂所有。
  泉州市中级人民法院审理认为,济东巷5号系原告所有,原告父以原告名义与泉州制药厂签订产权变更协议,药社(厂)明知原告父亲不是产权人而与其订立协议是无效的,允许原告收房。于一九八八年七月二十二日判决讼争屋属陈伯恩所有,陈伯恩付给药厂房屋翻建费9320元。泉州制药厂应当在判决生效的一年内,负责将房屋腾空交还陈伯恩管业。
  一审判决后,制药厂不服上诉。上诉理由除认为新中制药主是向陈伯恩租地建房外,还有讼争厝地是一九三七年取得。当时原告仅15岁,不具完全行为能力,不可能有购置该厝地的经济实力,以及自己取得房屋是根据国家公私合营政策,并已付了股息给原新中制药社股东。
  案经审判委员会研究,对讼争房产权原为陈伯恩所有意见一致,但对陈祖琦以陈伯恩名义与制药厂(社)所订立的产权、租金、税金协议是否有效有不同看法:第一种意见认为,陈伯恩虽是一九八0年后才回国,对讼争房屋提出产权主张,但其父陈祖琦一九五0年就把房屋处分,陈伯恩应当知道这些情况,而长期不提异议,故应认定协议有效。第二种意见认为:陈伯恩八0年以前是否知道房产被处分现无法认定,即使陈伯恩已知此事,但其父作为非产权人其行为未经陈伯恩明确追认,故应认定协议无效,一审判决并无不当,拟予以维持。


印发《关于基本建设停建缓建项目善后工作的若干规定》的通知

中国人民建行


印发《关于基本建设停建缓建项目善后工作的若干规定》的通知

1981年1月20日,中国人民建行

各省、市、自治区人民政府,国务院各部、委、总局:
国家建委、国家计委和财政部一九七九年十月《关于停缓建项目善后工作的若干规定》,经过一年多的试行,现作适当补充、修订,印发你们,请参照执行。
停建缓建一批基本建设项目是国民经济调整的需要,国务院各部门和省,市、自治区一定要把做好善后工作当成一项重要任务,切实加强领导,检查督促有关单位,认真作好停缓建项目的善后工作。在执行中有何经验、问题和意见,请及时告诉我们。

附件:关于基本建设停建缓建项目善后工作的若干规定
根据国民经济进一步调整的要求,将一批基本建设项目(包括单项工程,下同)停建缓建。停缓建的基本建设项目,特别是停缓建的大型项目,情况复杂,涉及面广,善后处理工作十分繁重。各有关单位,一定要把做好停缓建项目的善后工作,当做一项重要任务,周密安排,切实抓紧抓好,尽一切可能减少损失。为此,特作如下规定:

一、停缓建项目的审定
对要停缓建的项目,应尽可能在确定年度计划时一并审定。
大中型停缓建项目,由国家计委、国家建委、国务院清办审查确定;或由国务院各部门和省、市、自治区审查提出,经国家计委、国家建委、国务院清办审查同意。小型项目,按隶属关系和计划安排权限,分别由国务院各部门和省、市、自治区计委、建委、清办审查确定。其中总投资在一百万元以上的停缓建小型项目(分列停缓项目名称,累计已完成投资、可压缩未完工程投资,理由及停缓工程内容),应抄报国家计委、国家建委、国务院清办和国家统计局备案。
停建项目,主要是指"六五"期间国民经济不急需,或是主要原材料、燃料动力、交通运输和所需投资等条件在近期不能解决的,或是布局不合理、产品重复的,以及建成投产后将亏损的项目。
缓建项目,是指国民经济急需,主要原材料、燃料动力、交通运输条件也基本具备,只是由于最近几年内财力、物力的限制而不能继续建设的项目。
凡是确定为停建或缓建的项目(包括预算拨款、国内贷款、利用外资和自筹资金安排的项目),按照隶属关系,由国务院各部门和省、市、自治区分别通知建设单位(抄送当地政府和建设银行),并帮助停缓建单位做好善后工作。停缓建单位除必要的维护工程外,其他工程要立即停止施工,停止订购设备材料,停止征用土地,不准增加人员,并及时通知有关协作单位配合单位推迟或废止原来签订的协议。

二、工程的清点和维护
停缓建单位要会同施工、设计等有关单位对全部工程(包括已安装及已使用的设备)认真进行清点。有的单项工程已经建成具备使用条件的,应尽快办理固定资产交付使用手续;已经基本建成的生产性和非生产性建筑物,凡能利用的应尽量利用。
为了减少损失,停缓后的未完工程可分别情况进行维护处理:有的工程要做到一定部位;有的大型设备需要以安装代维护;有的封存保管设备因无其它房屋可以利用,需要修建必要的仓库(包括接运国外设备的道路、码头)。
对上述进行维护处理的工程,由停缓建单位编制一次性的维护工程计划,经当地建设银行签证,按项目隶属关系,报主管部或省、市、自治区计委、建委审查批准后,限期完成。这些工程所必需的资金,应在年度基建计划投资中统一安排解决。但不准借维护处理工程之名,变相继续建设。
要搞好经常性的维护工作。对已建工程、已安装设备、管道和长期封存保管的设备等,要制定防火、防水、防腐、防锈、防冻、防裂、防塌等维护措施(包括修建简易库、棚、堆场)和实施细则,明确责任,具体落实,定期检查,避免造成损坏和丢失。进行维护工作和设备保养等所必需的物料,首先动员内部资源解决,不足部分由主管部或省、市、自治区安排解决。

三、机电设备订货合同的处理
停缓建单位,应立即清理订货合同(包括带料加工),主动地与生产供货单位进行洽商,积极处理(凡经成套总局或各地成套局、公司安排的设备,由成套部门积极配合停缓建单位或其主管部门进行清理)。能退货或停止制造的都要退货和停止制造,尽快办理撤消合同的手续。凡是已经制造完成、尚未发货的,生产供应单位在接到停缓建单位或成套部门的书面通知后,应暂停发货,并负责保管。对尚未发运的设备如何处理,由停缓建单位与生产供应单位协商解决,或报请主管部门进行处理。如确系滞销设备,生产单位或供应部门无法转销、收购的,仍由停缓建单位负责收货付款。因撤销合同停制后的毛坯、在制品、半成品和协作件、配套件,生产单位应尽量改制利用。
关于撤销设备供应合同双方遭受到的经济损失,按合同签订日期的不同,分别按"免于承担经济责任"和"以预订金抵偿"或"按实际损失结算赔偿"等有关规定[注1],由双方协商解决。由生产供应单位承担时作为"营业外损失处理"[注2]。由停缓建单位承担赔偿费时,用变卖停缓项目物资或主管部门处理积压物资所得资金中解决。

四、设备材料的处理
停缓建单位要尽快对已到和确实无法退货的设备材料进行全面清理,提出处理意见,按项目隶属关系报主管部或省、市、自治区主管厅局。主管部或省、市、自治区主管厅局要会同物资分配和供应部门抓紧进行处理,尽可能调剂给在建项目和挖潜、革新、改造项目以及设备更新使用,同时协助做好变更到站工作。地方建筑材料和三类物资、预制构件等,由停缓建单位或施工单位就地就近作价处理。所有设备材料的处理,均应按质论价、作价付款,不得无偿调拨。有些质量差,损坏严重的设备材料,可以削价处理或报废。需要削价、报废的设备材料,要作出技术鉴定,按国务院各部门和省、市、自治区规定的审批权限和程序办理,盘盈盘亏和价差部分,按规定列入年度财务决算。
一时难以处理的设备材料,应建立明细帐目,由主管部或省、市、自治区主管厅局指定单位或专人严加管理,切实保养维护,定期检查,避免损坏丢失。

五、引进设备的接运、保管和涉外事宜
引进成套设备项目(包括引进关键单机)停缓建后,对外商合同的执行,应在国家进出口委统一领导下,由外贸部门和项目主管部门,省、市、自治区负责进行合同变更等涉外事宜。对按合同陆续到货的国外设备的接运、检验、封存和维护。要组织有关人员制订具体措施,并指定专人,负责搞好,及时检查,一抓到底。已订未到的国外设备,由外贸和主管部门组织有关单位与外商协商退货,或推迟交货或延长机械保证期的,要努力争取。同时,要认真搞好引进设备和专利技术的翻译复制工作。

六、未完工程的处理
停建项目的厂房、场地,本部门不能利用的,可交由当地政府分配给文教、科研、卫生、政法等部门使用,以使物尽其用。这些厂房、场地,在全民所有制单位之间以及中央和地方之间互相转让,应按计划、财政管理体制的规定,分别报经主管部门、计划、基建和财政部门批准,办理价拨或转帐手续。有条件的,也可以作为投资,实行合资经营。
没有利用价值,需要拆除或报废的工程,由停缓建单位会同建设银行等有关单位进行鉴定,按国务院一九七二年六月十二日批转国家计委、国家建委、财政部关于处理基本建设报废工程的报告的规定执行。
属于停缓的老厂改扩建项目中,如有为老厂的"三废"治理、职工宿舍、生活福利设施等工程,应按计划安排权限,在纳入年度基建计划后,可继续施工。停缓建项目已修建的铁路路基、建筑物等要严加看护。任何单位和个人不准随意拆除、占用。

七、施工队伍的安排
停缓建项目的施工单位,要在建设单位的统一安排下,同心协力,认真搞好维护工程的施工(包括接运、检验和维护国外引进设备),认真进行工、料清理,及时办理交接手续和工程结算。多余的施工力量,要逐步撤离现场,其自建的不再使用的生产、生活等设施,可以作价或出租给其他单位使用。
凡任务不足的施工企业,要充分利用现有条件,因地制宜,广开生产门路。要有计划地认真地组织职工进行文化学习、政治学习和技术业务培训,提高思想政治水平和技术业务、管理水平,为今后发展做好智力准备。

八、已征不用土地的处理
停建项目征而未用的土地(指未修建永久性建筑物的土地),应交给当地政府(市、县)主管建设用地部门,统筹安排。其中需拨给其他单位使用的土地,按有关规定另办审批手续,能够退还社队耕种的土地,原则上应交给社队耕种,并与社队签订书协议,明确土地所有权属于国家,已付的土地补偿费不收回,但将来建设需要时,社队应及时把土地退给国家使用,并且不再要求付给土地补偿费。缓建单位征而未用的土地,可由缓建单位征得当地政府主管建设用地部门同意后,参照上述原则,直接与社队签订土地还耕事宜的具体协议。
交给原生产队耕种的土地,凡是原有为农业生产服务的设施已遭破坏的,停缓建单位应负责协助修复。原协议由建设单位和当地有关单位安排招工的农业劳动力,应根据交还生产队更种的土地数量,相应减少其人数,其余人员可通过多种渠道,进行安排。已开始拆除的房屋,凡适于就地恢复的,应由房屋所有者用建设单位支付的补偿费予以恢复。

九、筹建机构
停缓建项目的筹建机构和筹建人员,都要坚守岗位,集中精力做好善后工作。
属于停缓建的改扩建项目,其善后工作可交由生产单位负责妥善处理。
停缓建项目的现有职工要逐步妥善安置。筹建人员,按企业隶属关系,由主管部或省、市、自治区主管厅局进行安排。为生产准备的工人,按照他们的技能在本单位、本系统、本地区安排;需要跨行业、跨地区安排的,由劳动部门协助调配。各部门、各地区其他生产建设单位需要增加职工时,应尽先从停缓建单位多余的职工中调剂解决。
对安排不了的职工,要有计划、有领导地组织他们学文化、学业务技术、学政治。要抽调技术专业干部担任教员,进行技术业务培训,定期考核学习效果。同时,要组织他们参加适当劳动,如搞维护保管设备、房屋维修、工厂环境绿化、修建道路等,使大家都有事做。不能放任自流,不准到社会上自谋职业。
停缓建单位使用的合同工和民工,要按合同规定,认真做好处理工作。如有争议,应会同当地劳动部门帮助协商解决
停缓建单位在现有职工没有完全安置以前,有的可以利用已有条件,在不要国家投资、不要增拨流动资金、原材料和燃料动力有来源,产品有销路的情况下,经过省、市、自治区或有关部门批准,组织职工因陋就简,广开生产门路,增加收入,减少国家补贴。
停缓建项目的设计文件、施工图纸、隐蔽工程记录和工程、设备、材料质量验收等资料,以及工程建设过程中形成的各种文件和资料等,都要完整、系统地收集起来,整理立卷归档。停建单位的档案、技术资料、设计文件由主管部或省、市、自治区主管厅局指定单位,妥为保管,不能丢失。
有些停缓建项目的可行性研究和设计工作,经主管部和省、市、自治区批准,可继续进行前期工作。

十、各种财务的清理
对停缓建项目的工程价款(包括欠施工单位款)、预付备料款、设备进度款和加工费,以及其他各项应收应付款,都要及时进行清理,结清帐目。所有停缓建项目都要按照规定限期编报会计和统计报表。
停缓建项目的生产、生活、交通、办公用具等财产都要清点造册,妥善保管,借给外单位的要限期收回,严防丢失损坏。其他单位需要时,应按质论价,付给价款。
停缓建项目所有的设备、材料、资金和其他财产都要全部入帐,如实上报。任何单位和个人都不得无偿调拨和占用、瞒报私分、转手倒卖或化公为私,违者应按财经纪律严肃处理。

十一、停缓建项目所需资金的解决办法
(1)停缓建项目的工程需要做到一定部位的维护工程投资(包括大型设备需要以安装代维护,为长期储存设备修建的仓库和道路、码头),由停缓建单位编制维护工程计划,按项目隶属关系和计划安排权限,由各主管部或省、市、自治区计委审查,从当年基建投资中解决。部商地方项目的维护工程投资,由有关部纳入基建投资计划部省、市、自治区安排,具体善后工作由省、市、自治区负责。
(2)停缓建工程需要经常进行各项定期维护工作的费用,设备材料的保管保养费,待处理人员以及必要的留守人员工资和管理费以及修建临时仓、棚、堆场等,由停缓建单位编制年度维护费用计划,经当地建设银行签证,按项目隶属关系,由主管部或省、市、自治区主管厅局汇总报同级财政部门审查并列入财政预算,拨给维护费专款,由建设银行监督使用。部商地方项目停缓后的维护费用,由地方列入省、市、自治区财政预算中安排。
(3)停缓建项目已经到货的设备材料应付未付款,应由停缓建单位及时付清货款,也可以由其上级主管统一付款。凡是国内设备到货而一时又处理不了需要增加的设备储备费(包括运杂费等),首先从动员内部资源中解决,确实解决不了的,属于设计内、质量符合要求的设备,按照谁借谁还的原则,由主管部或省、市、自治区主管厅局向建设银行申请设备储备贷款。
(4)引进国外成套设备项目停缓建后,继续到货设备的国内接运费用和"两税三费"(即关税、工商税、手续费、海运费、保险费),由主管部门审查汇总后,报同级财政部门,另行研究解决。
(5)用自筹资金和银行贷款建设的项目,其维护工程投资、设备材料到货款、维护费、生产准备人员的工资等,一律由建设单位自行解决。
(6)全民所有制施工企业由于项目停缓建而任务不足,要广开生产门路,组织增加收入,力求收支平衡;不能做到收支平衡的窝工亏损(包括跨省区撤回施工基地进行学习培训的退场费用),经建设银行签证后,可列入财务计划,按企业隶属关系由企业主管部门统一平衡,从应上交财政利润中解决。应交利润大于窝工亏损的,多余部分,仍应按照规定上交财政,应交利润小于窝工亏损的,按计划亏损处理。凡是不实行独立核算、盈亏又不列入财政预算的,如厂(局)自营队伍,其窝工费用不能从基建投资中支付,应由厂(局)或主管部门的其它资金中解决。

十二、加强对善后处理工作的领导
为了切实做好停缓建项目的善后工作,国务院各部门,各省、市、自治区,都要指定领导同志负责抓好这项工作。各级计委、建委、清办、建行、劳动、成套、物资部门和主管厅局,要在省、市、自治区党委、政府或主管部党组的统一领导下,同心同德,密切配合,共同努力做好停缓建项目的善后工作。
停缓建单位的各级领导同志必须坚守岗位,积极做好各项善后处理工作。停建和缓建一批建设项目,是国民经济调整的需要。各级领导同志要克服困难,顾全大局,深入细致地进行职工的思想政治工作,并制订有效措施,切实做好,决不允许擅离职守,放弃工作。筹建单位的主要负责同志,在没有把善后处理工作做好之前,都不得调离。停缓建单位要在当地政府的领导下,教育周围群众,对停缓建的工程、物资加以爱护,遵纪守法,防止发生哄抢、破坏事件。财会、保管、安全保卫人员,要忠于自己职责,努力保护国家财产不受损失。对一切无组织、无纪律,严重失职人员,一定要严肃处理。[注1] 国家经委、工商行政管理总局、中国人民银行(79)工商总字51号《关于管理经济合同若干问题的联合通知》第五条中规定:"因修改或撤销合同所造成的损失,要本着公平合理的原则,由提出修改或撤销合同一方负责赔偿"。第八条中规定:"由于人力不可抗拒和确非企业本身造成的原因而不能履行合同的,经仲裁机关查实证明,免于承担经济责任,由主管部门另行采取措施,尽量避免经济损失。"
国家计委、国家经委、国务院机械工业委员会、财政部、中国人民银行计机[1980]611号《关于继续认真贯彻执行机电产品按合同组织生产的通知》第二条中规定:"从一九八一年一月一日起,对大型、专用设备)(生产周期在半年以上的),实行预订金和产品质量保证金的办法,供需双方相互承担应负的经济责任;一般通用产品在供需双方取得一致意见时,也可采用以上办法,在签订合同时加以注明。合同签订后的一个月内,需要单位拨付生产企业合同价款额的10~20%预订金。需方撤销合同时,应赔偿损失,大型、专用设备按实际损失结算赔偿;一般通用机电产品以预订金抵偿。"