我国未成年人刑事法律制度述评
金亮贤
（丽水学院政史系，浙江丽水，323000）
摘 要：未成年人犯罪是一种特殊的犯罪类型，它在犯罪的成因与认定、刑罚的适用、诉讼的方式及犯罪的预防等方面都具有与成年人犯罪不同的特点，从而形成了相对独立的未成年人刑事法律制度。从我国未成年人犯罪呈现的几大特点来看，现行未成年人刑事法律制度存在着诸多不尽完善的地方，必须加以重新审视，并采取相应的刑法对策实施变革，最终实现未成年人刑事法律制度的现代化。
关键词：未成年人犯罪；犯罪人；刑事法律制度；刑法对策
未成年人犯罪已经成为国际社会普遍关注的严重社会问题，在我国刑事犯罪案件和犯罪人数量上占据着较大比例。由于未成年人犯罪与成年人犯罪在犯罪形成的原因、刑事责任的认定及刑罚的适用上有着明显区别，预防、减少未成年人犯罪和制裁、改造未成年犯罪人就成为刑事立法、司法和刑法理论研究共同面对的特殊刑事法律问题。一直以来，我国未成年人刑事法律制度精神最为典型的特征就是竭尽彰现对未成年人犯罪的宽容与关怀。但是，这一制度精神并未达到预防和减少未成年人犯罪的刑法目的，在某种程度上还引发了未成年人犯罪状况的恶化趋向。因此，对未成年人犯罪从刑事立法和司法实践等方面进行认真分析，揭示未成年人犯罪的刑法原因，探寻预防和减少未成年人犯罪的刑法及诉讼方法，对未成年人犯罪刑事立法和司法实践的现代化以及进行未成年人法制教育等方面都具有重要的现实意义。
一、我国未成年人犯罪构成制度
犯罪作为“孤立的个人反对统治关系的斗争”，是“蔑视社会秩序的最明显、最极端的表现”。统治阶级都会对那些违反统治关系和现有秩序的行为根据自己的容忍度作出犯罪标准的规定，并通过刑罚手段施加惩罚以求达到预防和减少这类行为、维护统治关系和社会秩序的目的。参与犯罪的未成年人是犯罪人中的一个特殊群体，国家本着从未成年人身心发展特点的角度出发，形成了相对独立的未成年人犯罪构成制度。我国刑法典及有关法律对未成年人犯罪的范围和认定作了具体规定，最高人民法院、最高人民检察院以及公安部也先后通过了办理未成年人犯罪案件的专门规定、解释或批复。从立法上充分彰现了对未成年人反社会群体宽容与关怀的刑法精神。
首先，将未成年人的刑事责任年龄进行阶段细分。依据《刑法》第17条规定，未成年人刑事责任年龄分三个阶段：一是完全不负刑事责任年龄阶段。《刑法》将“已满14周岁”作为追究刑事责任和适用刑罚的起始点，即未满14周岁的未成年人实施了任何危害社会的行为，不管危害后果的严重程度，情节恶劣程度，都不认为是犯罪，排除了不满14周岁未成年人实施严惩危害社会行为构成犯罪从而承担刑事责任的可能性。二是相对负刑事责任年龄阶段。《刑法》第17条第2款规定：“已满14周岁不满16周岁的人，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪的，应当负刑事责任。”依据规定，这一年龄阶段的未成年人，只有故意触犯以上八大犯罪或者在《刑法》分则中以这八大犯罪认定的，才能称之为犯罪人并追究其相应的刑事责任，至于实施了《刑法》规定的其他禁止性行为，不管这些行为甚至是比八大犯罪祸害尤烈，也不认为是犯罪，不得适用刑罚加以制裁。三是完全负刑事责任的年龄阶段。相对于未成年人而言，是指已满16周岁不满18周岁的年龄段实施了《刑法》规定所禁止的行为，都将成为犯罪人而要适用相应的刑罚措施。不过，他们属于法定“从轻或者减轻处罚”之列。
其次，对未成年人实施较轻微的涉暴、涉财和涉色行为，亦不作为犯罪处理。依照《最高人民法院关于办理未成年人刑事案件适用法律的若干问题的解释》的有关规定，已满14周岁不满16周岁的人触犯刑法第17条规定的，应根据案件情况慎重考虑。诸如出于“以大欺小，以强凌弱，使用语言威胁或者使用轻微暴力强行索要其他未成年人的生活、学习用品或者钱财的”、“偶尔与幼女发生性关系的”、“盗窃公私财物达到数额较大，但情节轻微的”等三种情形，可以不认为是犯罪。《最高人民法院关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》中对于未成年人实施盗窃行为也作了相类似的规定。在司法实践中，对未成年人轻微涉暴以及向未成年人获取少量财物的案件，公安机关刑侦部门既便将此类案件以抢劫罪提请逮捕、移送起诉，而检察机关普遍将犯罪主体的刑事责任年龄作为划分罪与非罪的标准，已满16周岁的一般作出有罪不诉；不满16周岁的一律认定不构成犯罪，作出无罪不诉。
二、我国未成年人刑罚和量刑制度
对未成年人从宽处罚已成为世界各国少年司法的一项通则，我国当然也不例外。早在1954年，最高人民法院、司法部便在《关于城市中当前几类刑事案件审判工作的指示》中就已经提出了“对未成年人犯，必须贯彻教育为主、惩罚为辅”的方针。这一方针作为一项未成年人犯罪的刑罚精神一直贯穿于新中国成立以来的各个时期。从我国适用刑罚的根本理想目的出发并针对未成年人犯罪的特点，刑法在对未成年人犯罪案件的处理上，规定了两条重要的原则：一是从宽处罚原则。主要体现在《刑法》第17条第三款的规定，即“已满十四周岁不满十八周岁的人犯罪，应当从轻或者减轻处罚。”二是不适用死刑原则。《刑法》第四十九条规定，“犯罪的时候不满十八周岁的人和审判的时候怀孕的妇女，不适用死刑。”它既包括不适用死刑立即执行，也包括不得适用死刑缓期2年执行，更不允许等到年满18周岁以后再判处死刑。其实，根据未成年犯罪人的实际情况，附加刑当中的“剥夺政治权利”和“没收财产”也是对之无法适用的虚置刑罚。有的学者通过对未成年人刑法制度体现的精神分析认为，对未成年人同样也无法适用无期徒刑和罚金刑。因为，对未成年犯罪人适用的最高刑只能是无期徒刑，但刑法又规定了对未成年人犯罪应当从轻或者减轻处罚，而无期徒刑的从轻或减轻只能是有期徒刑而不可能仍然是无期徒刑。同样，未成年犯罪人没有收入来源，如果对他们适用罚金刑，只能是让他们的监护人支付，无形之中就把该附加刑移置于监护人身上，这样一来又违反了“反对株连，最责自负”的原则。由此可见，对未成年犯罪人，从法理角度，依照现行刑法规定分析，只能适用主刑，而且只能适用主刑中的管制、拘役、有期徒刑，不得适用附加刑，未成年人犯罪所能适用的刑罚无论从范围上还是程度上都远不及成年人犯罪宽泛和严厉。
三、我国未成年人的诉讼和执行制度
1996年3月，八届人大四次会议通过了《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑诉法》）修正案。尽管这次刑事诉讼法改革的内容主要涉及的是刑事诉讼中的共性程序，反映和揭示的是刑事诉讼中的最基本的规律，并没有把更多的注意力放在特殊诉讼制度比如未成年人犯罪刑事诉讼的改革和完善上，但是在本法第14条、第34条、第152条当中对未成年罪犯在讯问、审判和委托辩护等方面都作了相应规定，已经充分考虑到这一特殊群体的合法权益，体现了《北京规则》“诉讼程序应按照最有利于少年的方式和在谅解的气氛下进行，应允许少年参与诉讼程序，并且自由地表达自己的意见”的国际少年司法审判要求。另外，最高人民检察院于2002年3月25日通过了《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》，最高人民法院于2000年11月15日通过了《最高人民法院关于审理未成年人刑事案件的若干规定》，公安部早已在1995年10月23日就通过了《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》。它们都遵循了“坚持教育为主、惩罚为辅的原则”和“执行教育、感化、挽救的方针”，并积极采取“综合治理”方式调动各方参与未成年罪犯的教育和挽救工作。在刑法学理论上，有的学者还极力提倡和营造“学校批评”式的审讯环境。在执行制度上，除了《刑诉法》之外，《中华人民共和国监狱法》第六章专章规定了“分开关押”、“以学习文化和生产技能为主”等内容，许多地区正在司法实践中极力推行对未成年犯罪人的“社区矫正”或“社区矫治”的刑罚转置方式。除此之外，《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》、《中华人民共和国未成年人保护法》等有关未成年人的法律在诉讼、执行、帮教等方面都作了宽容性规定。
综观我国现行未成年人犯罪刑事法律制度，除了法律规定的诸如“惩罚为辅、教育为主”、“从轻减轻处罚”“不公开审理”“分开关押”等原则和措施之外，在刑事政策上集中体现了“减少未成年人犯罪打击面”的重要原则。应该讲，我国的未成年人刑事法律制度和所体现的原则从理论上讲是符合社会进步和世界潮流的，但它是不是符合我国现实的物质、文化和教育水平呢？我国的实际情况是不是允许将大量的实施了严重危害社会行为的未成年人用刑事责任年龄等刑法措施排除在犯罪人之外呢？一方面已经是排除了大量的未成年人成为“犯罪人”，另一方面是未成年犯罪人在所有犯罪人中的比例却又不断扩大，未成年人犯罪现象日趋严重并成为与贩卖毒品、环境污染相并提的“世界三大公害之一”；一方面是对未成年人犯罪处罚越来越轻宽，另一方面是隐性未成年人犯罪群体越来越壮大及许多未成年犯罪人演变成为“常习犯罪人”。严峻的现实清楚表明，我国现行未成年人刑法制度无论是刑事立法本身还是刑事司法实际等方面都存在着难以克服的一系列矛盾。
四、我国未成年人刑法法律制度现代化的实现对策
通过对我国现行未成年人刑事法律制度的概述中可以看出，制度与现实之间、制度与制度之间存在着难以克服的矛盾。比如，现行未成年人刑事法律制度与未成年人犯罪日益严重化和复杂化现实之间的矛盾，现行未成年人刑事法律制度与刑法面前人人平等、罪刑相当等刑法基本原则之间的矛盾，未成年人刑法制度与树立刑法权威之间的矛盾，等等。我们认为，我国现行未成年人刑事法律制度所存在的问题和所处的尴尬局面，只有通过实现未成年人刑事法律制度现代化之后才能从根本上得以解决。而未成年人刑法制度现代化的问题也就是未成年人刑法制度的合理化问题，它是未成年人刑法制度的现代性因素不断生成的过程，同时也就是更有效地达到保护人民和预防犯罪之刑法和刑罚目的的过程。未成年人刑法制度现代化既是刑法现代化的一个组成部分，同时它也离不开法现代化的背景，更离不开整个中华民族文化的现代化。这里不花太多笔墨去讨论其他背景问题，而是仅就刑事法律的思想和制度方面来探讨未成年人刑法制度现代化的实现对策。
1、培厚未成年人刑法理论基础，形成独立的未成年人刑法学和犯罪学。
形成独立的未成年人刑法学和犯罪学已经而且也应该成为当前以及今后一个时期极为重要的法学课题。为此，以下几个方面的工作就显得尤为必要：第一、在现有法学理论研究的基础上，形成未成年人法学框架，特别是未成年人刑法学和犯罪学的理论框架。对未成年人刑法的基本原则、适用范围、犯罪界定和构成、刑罚的适用和刑种、量刑的情节、犯罪的类型和具体可行的罪名等等都要作不同于现有刑法学和犯罪学的专门性研究，形成一个既与成年人刑法学和犯罪学有密切联系和相互统一、又具有符合未成年人年龄和心理实际以及符合当代中国实际的科学合理并带有开放性的刑法学分支。第二、 形成一支较高素质的未成年人法学研究队伍。尽管未成年人犯罪已经成为仅次于环境污染和毒品之后的第三大公害，但学者们并没有从“未成年人刑事法律研究‘小儿科’”的观念中解放出来，从而没有对这一复杂的刑事法律问题引起应有的重视。国家应该承担起责任并在社会参与下采取具体措施，鼓励和支持成立更多的未成年人刑法理论研究机构和从事未成年违法犯罪研究的人员，包括鼓励和支持学校教师和其他以未成年人为帮教和服务对象的工作者从事兼职的未成年人法学研究。第三、高度重视青少年特别是未成年人违法犯罪的数据统计工作，为未成年人刑法学和犯罪学研究提供科学的实证基础。第四、大力开展国际学术交流，同时不能照抄照搬西方发达国家的少年刑法制度，而因紧扣中国实际特别是物质条件。
2、制定未成年人刑法和刑事诉讼法。
当代刑事法制研究包括未成年人刑事法制研究已取得了较多的成果。同时，与未成年人有关的权益保护、刑事办案制度相继出台，对未成年人违法犯罪实际情况的掌握包括数据统计也逐步靠近科学。这就为制定未成年人刑法和未成年人刑事诉讼法做了思想、理论和规范上的准备，立法条件已经成熟。在考虑近年来未成年人违法犯罪的严峻现实和借鉴发达国家较为完善的少年司法制度的基础上，我们认为，应该着手制定这两部专门法律，这也是《联合国少年司法最低限度标准规则》即《北京规则》）的国际要求。未成年人刑法应该是一部全面维护未成年人合法权益、制裁未成年人犯罪和维护社会秩序的特别法。在立法指导思想上，它具有双重目的，一是维护未成年人的合法权益，二是维护社会秩序和稳定，而且必须实现两者的均衡，既不能为了保护未成年人权益之目的而以牺牲社会良好秩序为代价，也不能为了维护社会秩序而牺牲未成年人合法权益。当前的未成年人刑事司法制度和指导思想恰恰是强化了前者而忽视了后者，由此而生产的严重社会问题已经向我们敲响了警钟。因此，在制度未成年人刑事法律时，应该考虑以下几个方面的问题：第一、刑事责任年龄问题。我国“七九”刑法和“九七”刑法一直都把犯罪的刑事责任起点定为14周岁，在“九七”刑法修订的时候，也有一些学者提出了要降低刑事责任年龄的起点。但并没有被采纳。原因在于，我国刑法学界的主流思想是：世界刑罚日趋轻缓化、非刑罚化、刑法要体现人文主义和人道主义精神，认为主张降低刑事责任年龄是迷信刑罚万能的陈旧观念，等等。可以说，这些观点都有它存在的道理，但是主张这些观点从而不主张降低刑事责任起点年龄的学者们忽视一系列的重要事实，即中国未成年人犯罪日益严重的事实，大量的未满14周岁的人实施严重危害社会行为给社会带来严重后果的事实，中国教育水平和矫正措施及设施水平低下的事实，无以处罚未成年“犯罪人”而给其他未成年人形成准“交叉感染”的事实，以及危害行为给受害人及其家属带来巨大灾难的事实。我们认为，综合分析中国物质的、环境的和未成年人个体的因素，刑事责任年龄的起点应定在十到十二岁之间。这一年龄段的未成年人已经具备了一定的作案意识和作案能力，同时也就具备了一定的承担刑事责任的能力，在这一年龄段的未成年人实施“犯罪”行为者亦大量存在。这既与发达国家的刑事责任起点年龄相吻合，也与我国开创法律部门如民法部门的责任能力规定相吻合。第二、刑罚及其适用问题。未成年人刑法既然是有别于成年人刑法的专门法律，在刑罚的设置上和适用上当然也应当有别于成年人刑法。我们认为，根据未成年人的客观情况和现有刑法精神，在刑罚种类上只能部分采纳，现有刑罚的主刑当中，死刑可以取消，管制、拘役可以较多地采用，三大附加刑都不适合于未成年犯罪人的实际情况而都应该取消。在这个基础上，再增设一些专门适用于未成年犯罪人的刑种，比如在严格区分管制刑的基础上，可以增设类似于西方国家的“保安处分”之类的刑种，形成完全符合未成年犯罪人的刑罚体系。第三、罪名的确定。一方面要有针对性地吸收现有刑法罪名，剔除与只有成年人才具备条件的各种犯罪名称，增设一些新的未成年人犯罪罪名；另一方面，也是比较重要的方面，就是要增设针对未成年人而实施的损害未成年人身心健康及其他合法权益的犯罪罪名。
3、完善少年司法制度，建立少年法院。
完善少年司法制度的一项重要举措，就是建立少年法院。世界上很多经济较发达的国家都根据本国的司法体制，设立了少年法院，如美国、英国、德国、意大利、日本、新加坡和泰国等。美国伊利洛斯州在1899年制定了世界上第一个《少年法庭法》，同时在芝加哥市建立了世界上第一个少年法庭，开创了世界少年司法制度的先河。到1925年，除了两个洲外所有各洲都成立了少年法院。今天，美国的50个洲和哥伦比亚特区都颁布了少年法院组织法。在德国，1908年在科隆建立了第一个少年法院，接着法兰克福也建立了少年法院。日本在1948年公布的少年法规定设立家庭裁判所，将其作为下级法院的一种，等等。我国在1984年开始在上海长宁区法院设置了第一个专门审理未成年人犯罪案件的少年法庭之后仅仅两年，少年法庭就发展到100多个。截止1998年底，全国共有3694个少年法庭。然而，20世纪90年代中期以后，少年庭的发展空间已经很有限，已经很难承担起对未成年人进行全面司法保护和预防、审判未成年人犯罪的功能。建立少年法院，把未成年人犯罪案件交由专门的审判机构和专门的少年法官审理，同时将未成年人权益保护密切相关的案件，如涉及到变更监护人、追索抚养费、抚育费等案件，纳入专门的少年法院来处理，对于全面、充分保护未成年人权利，保障未成年人的健康成长，预防、减少未成年人犯罪，维护社会稳定，将发挥重要的作用。当然，就目前而言，除了经济发达地区以外，建立少年法院的条件并不是十分成熟，现在的关键是巩固少年法庭的地位和作用，把少年法庭从刑事庭中独立出来，在机构、经费、人员上给予充分保障，待条件成熟了，再设立少年法院。
未成年人犯罪是全球性的严重社会问题，一味地把未成年人严重危害社会的行为排除在犯罪之外，或者不加区分地将未成年人从轻、减轻处罚，并不是解决未成年人犯罪问题的正确途径，倒是一种欲盖弥彰逃避问题的消极做法。正视未成年人犯罪问题，建立和完善符合中国实际的未成年人刑法制度，才是解决问题的根本。
参考文献：
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教育部关于加快发展中等职业教育的意见
教育部
教育部关于加快发展中等职业教育的意见
教职成[2005]1号
各省、自治区、直辖市教育厅（教委），各计划单列市教育局，新疆生产建设兵团教育局：
近年来，我国高中阶段教育有了很大发展，但是在高中阶段教育的发展中，出现了普通高中教育和中等职业教育发展“一条腿长、一条腿短”的不协调现象。以科学发展观为指导，大力推动中等职业教育快速健康持续发展，是当前和今后一个时期我国教育事业改革与发展的重大战略任务。现就加快中等职业教育发展，提出以下意见：
一、充分认识加快中等职业教育发展的重要性和紧迫性
中等职业教育是我国高中阶段教育的重要组成部分，担负着培养数以亿计高素质劳动者的重要任务，是我国经济社会发展的重要基础。当前，我国中等职业教育发展相对缓慢，是整个教育中的薄弱环节。2004年，全国普通高中招生820万人，中等职业学校招生550万人，中等职业教育在高中阶段教育招生总数中的比例仅占40%，有些地方不足30%。一些地方对发展中等职业教育没有引起足够重视，把发展高中阶段教育片面理解为就是发展普通高中，在经费投入、资源配置等方面忽视乃至削弱中等职业教育。必须看到，在我国基本普及九年义务教育的条件下，如果不加快中等职业教育的发展，必将影响我国高中阶段教育发展目标的实现，制约我国走新型工业化道路、解决“三农”问题和城镇化建设的进程,不能适应全面建设小康社会对高素质劳动者的需要。为此，各级教育行政部门要高度重视中等职业教育的发展，以科学发展观为指导，统一思想认识，增强责任感和紧迫感，优化高中阶段教育结构，努力扩大中等职业教育规模。
二、明确加快中等职业教育发展的目标
今后一个时期，要采取强有力的措施，加快中等职业教育发展，力争2005年中等职业学校招生人数在2004年的基础上增加100万，达到650万，经过几年的努力，到2007年，中等职业教育和普通高中教育规模大体相当，实现中等职业教育快速健康持续发展。普通高中教育总体上要把握发展节奏、控制发展规模，把工作重心放到提高质量上。
为实现快速发展中等职业教育的目标，各级教育行政部门要加大东部地区和西部地区、城市和农村职业教育的统筹力度，把工作重点放在推进中西部地区和农村中等职业教育的发展上，努力把每年未能接受高中阶段教育的500至600万农村初中毕业生中的相当一部分，吸收到中等职业学校接受职业教育和培训。要根据当地经济社会发展对生产服务一线高素质劳动者的需求，按照高中阶段教育职普比例大体相当的要求，分解并落实中等职业学校扩大招生规模的分年度任务目标。
三、采取切实的政策措施加快中等职业教育发展
（一） 进一步提高和增强中等职业教育培养能力
要稳定现有中等职业教育资源。严格执行中等职业学校不再升格为高等职业院校、不得并入高等学校或改办成其他类型的学校的政策规定。今后几年，每个县重点办好一所起骨干作用的中等职业学校（职业教育中心），每个市（地）重点办好若干所骨干中等职业学校。鼓励和支持中等职业学校办出特色、提高质量，创建一批一流水平的中等职业学校。
采取联合、连锁、集团化等办学模式，提高和增强中等职业学校的办学能力。推动骨干示范性中等职业学校和县级职业教育中心发挥辐射作用，与相关职业学校联合办学，实现优势互补，以强带弱，共同发展；与有条件的乡镇成人文化技术学校连锁办学，扩大招生规模，降低学习费用，方便农村初中毕业生和青壮年农民就近接受中等职业学校学历教育和培训；有条件的学校和地方可以组建多种形式的职业教育集团；积极引进国（境）外优质职业教育资源，开展中外合作办学。
在工业化、城镇化进程较快和农村劳动力转移培训任务较重、中等职业教育资源短缺的地区，要扩建、改建、新建一批中等职业学校；还可以利用普通中学举办中等职业教育班；独立设置的高等职业院校可继续举办中等职业教育。
积极发展远程中等职业教育。充分利用中央农广校、电视中专等远程教育机构，举办中等职业学历教育和培训；鼓励支持有条件的中等职业学校举办远程学历教育和培训，进一步扩大中等职业教育办学规模。
改善办学条件，增强培养能力，扩大办学规模。通过实施 “推进职业教育发展专项建设计划”，重点扶持建设1000所起骨干示范作用的县级中等职业学校（职业教育中心）；通过实施“职业教育实训基地建设项目”，重点建设400个装备水平较高的实训基地。各地也要采取切实措施加强县级中等职业学校（职业教育中心）和实训基地建设。
（二）大力发展民办中等职业教育
要把大力发展民办中等职业教育作为加快中等职业教育发展新的增长点，认真落实《民办教育促进法》和《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》的有关规定，把民办中等职业教育纳入整个中等职业教育事业发展的总体规划，加快发展。同时,要依法加强对民办中等职业学校的管理,规范其办学行为。
积极探索国有民办、民办公助、公办转制、股份制和中外合作等多种办学模式。在公办中等职业学校中引入民办教育的运行机制，积极推进公办中等职业学校人事制度、分配制度改革和运行机制创新，使职业学校真正成为面向社会、面向市场自主办学的实体。
（三）积极推进东部对西部、城市对农村中等职业学校联合招生合作办学
充分利用东部地区和城市优质职业教育资源，面向西部地区和农村跨地区联合招生合作办学。东部地区和城市的教育行政部门要高度重视，积极鼓励支持省级以上重点中等职业学校与西部地区和农村的中等职业学校合作办学。合作办学双方所在地教育行政部门要把此项工作与各地促进农村劳动力转移、教育扶贫、促进就业紧密结合。
实施联合招生合作办学的职业学校要采取灵活的办学模式和机制，实行“2＋1”、“1＋2”、“1＋1＋1”等多种模式，推动校企合作、订单培养。西部地区和农村的职业学校要重点安排好文化和专业基础学习，东部地区和城市的职业学校及相关企业要重点安排好专业知识和技能训练、企业实习，为毕业生在当地就业提供帮助。
东部地区和城市中等职业学校到西部地区和农村招生的收费标准，由双方省级财政、价格和教育等有关部门协商制定。各地特别是东部地区和城市教育行政部门要积极主动会同有关部门在经费扶持方面制定切实可行的办法，按生均经费标准和招生数拨付经费，对联合招生合作办学规模较大、给学生补贴力度大的学校予以适当补助。
（四）充分依靠行业和企业发展中等职业教育
行业和企业是举办职业教育的重要力量。各地教育行政部门要依靠各级行业主管部门、行业组织，充分发挥该行业资源、技术、信息优势，积极举办中等职业教育，特别是要承担该行业专门的技能型人才培养的责任。要办好现有中等职业学校，不能将所办中等职业学校剥离、解散或并入高等学校和普通学校。
鼓励支持企业单独举办职业学校，进行所需技能型人才的培养和培训，对于举办职业学校的企业，各地要在土地使用、教师待遇等方面给予与政府举办的学校相同的政策，并予以税费等方面的优惠，对企业收取的教育费附加要按有关规定返还企业用于职业教育。
各地教育行政部门应将行业企业举办的职业教育纳入地方职业教育事业的招生和管理范围。积极支持行业企业与职业学校联合招生合作办学，实行产教结合，企业可依托职业学校建立培训中心。要制定和完善行业企业参与职业教育的相关政策，建立企事业单位接收职业学校学生实习的制度。接收学生实习的企事业单位，有责任向顶岗实习的学生支付相应的报酬或补贴。
（五）进一步深化中等职业学校教育教学改革
中等职业学校要进一步确立以服务为宗旨、以就业为导向的办学指导思想，面向社会、面向市场办学，解放思想，更新观念，大胆进行办学模式和办学机制的改革和创新。
要根据经济结构调整和就业市场需要，调整专业结构，加快发展新兴产业和现代服务业的相关专业，开发新的课程和教材。中等职业教育实行以三年为主的基本学制，其中一年到企业实践。改革中等职业学校教学管理制度，逐步实行学分制，建立“学分银行”，允许学生半工半读，分阶段完成学业。积极推进中等职业学校产教结合、校企合作，实行“订单”培养。中等职业学校和成人文化技术学校要积极主动面向进城务工人员开办夜校，采用多样化的教育教学方式满足进城务工人员的学习需求。
要全面推进素质教育，坚持育人为本，德育为先，切实加强学生思想道德教育，努力提高学生的综合职业素质。要坚持正确的质量观，把毕业生具有良好的职业道德，胜任工作岗位要求，顺利实现就业，作为衡量中等职业学校教育质量和办学水平的重要指标。
（六）加强职业指导和就业服务工作
加强职业指导和就业服务工作，促进中等职业学校毕业生就业，是加快中等职业教育发展的关键措施。各地要建立健全中等职业学校毕业生就业服务机构，推动中等职业学校与行业、企业和职业介绍机构紧密结合，并利用劳务市场、人才招聘会和互联网等渠道及时向毕业生发送本地和异地的劳动力需求信息，为毕业生就业或创业提供咨询指导和各种便利条件。鼓励毕业生到中小企业、小城镇、农村就业或自主创业。教育部门要积极争取劳动保障、商务等部门的协助，帮助符合条件的中等职业学校毕业生到国（境）外就业。
对于农村中等职业学校毕业生回乡从事种植、养殖、畜牧等产业规模经营的，教育行政部门要做好工商、税务部门减免有关费税，金融机构安排所需贷款，农资供应机构在价格方面给以优惠等的落实工作。职业学校要在技术、信息等方面提供跟踪服务。
各地要对在就业岗位做出突出业绩或者在自主创业中成绩显著的职业学校毕业生予以一定的表彰和奖励。
（七）统筹管理高中阶段教育学校招生工作
各级教育行政部门要切实加强对高中阶段教育学校招生工作的领导，建立高中阶段教育学校招生工作领导小组，形成相应工作机制，统一制定招生政策和招生计划，统筹管理高中阶段教育学校招生工作。招生工作领导小组要确定招生专门机构，打破学校归属部门和类别的界限，统一组织实施招生工作。对应届初中毕业生实行一考多分流，给考生升入高一级学校提供多样化的选择机会。对往届初中毕业生或具有同等学力的人员报考中等职业学校，可实行注册入学。
各级教育行政部门和招生部门要加强招生工作的规范化管理，严肃招生纪律，严格执行招生工作的各项政策规定。
（八）多渠道增加对中等职业教育的经费投入
各地要认真落实《职业教育法》、《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》和《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》中关于多渠道筹措职业教育经费的各项规定。逐步建立政府、受教育者、用人单位和社会共同分担、多种所有制并存和多渠道增加职业教育经费投入的新机制。要根据当地实际，调整教育经费投入结构，提高中等职业教育经费在本地区教育经费投入中的比例，保证中等职业教育财政性经费、生均经费和生均公用经费相应增长。
各地要建立健全中等职业学校学生助学制度，可采用教育券、贷学金、助学金、奖学金等办法，对家庭贫困学生提供助学帮助。国家和地方扶贫资金要安排一部分用于资助农村贫困学生接受中等职业教育。中等职业学校要采取半工半读、勤工俭学等多种形式为家庭贫困学生学习提供方便。鼓励行业企业、社会团体和公民个人捐资助学。积极探索吸收国（境）外资金和民间资本发展职业教育与培训的途径和机制。
四、加强领导，推动中等职业教育快速健康持续发展
（一）各级教育行政部门要切实承担起加快中等职业教育发展的责任。要结合当地经济建设和社会发展实际，统筹规划，分类指导。实行目标责任管理，把完成目标任务情况与年度工作业绩考核和奖励结合起来。要加强对中等职业教育发展情况的督导检查，对取得显著成绩的地方、单位和个人予以表彰和奖励。
（二）建立和完善高中阶段教育事业发展情况年度报告制度。每年招生结束后，省级教育行政部门要将本年度高中阶段教育事业发展和年度中等职业学校招生就业情况及时报告教育部，教育部将以适当形式进行通报。中央财政支持职业教育发展的各类专项资金的投放与各地中等职业教育事业发展情况挂钩。
（三）加大对职业教育的宣传力度。各地要积极组织新闻媒体大力宣传加快发展中等职业教育的重要性，大力宣传优秀技能型人才和高素质劳动者在社会主义现代化建设中的重要作用与突出贡献，大力宣传中等职业教育的先进典型和先进人物。在全社会弘扬“三百六十行、行行出状元”的风尚，努力营造有利于中等职业教育发展和技能人才培养与使用的良好环境。
二○○五年二月二十八日
