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贪污犯罪规律初探


在我国，贪污罪是指国家工作人员、集体经济组织工作人员或者其他经手、管理公共财物的人员，利用职务上的便利，侵吞、盗窃、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。由于这种犯罪在犯罪主体上具有公职人员身份的特定性，在犯罪属性上具有以权谋私的滥权性，在犯罪心理上具有求无厌足的贪婪性，在犯罪对象上具有损害国家物质基础的公益性等特征，这就决定了这一犯罪具有严重的社会危害性，中外历史事实说明：轻者，表现为侵犯公共财产所有权,破坏市场经济秩序；腐蚀公职人员队伍，损害国家机关声誉；败坏社会风尚，诱发各种犯罪。重者，表现为一个单位、一个部门、一个地区的结构式腐败，甚至导致整个政权肌体的腐朽堕落，亡党亡国。所以，贪污犯罪是弄权谋利的政治腐败现象的重要表现之一。

追求物质利益，属于人的本性。国家公职人员要追求物质利益"是一种客观存在，其中大多数人把自己的牟利行为节制在政策、法律允许的范围内，少数人则会走上铤而走险，践踏法律，贪婪无度的犯罪道路。更由于贪污犯罪是一种利用职务之便进行的"无本万利"的获利行为，故具有极大的诱惑性和刺激性。所以，贪污犯罪就成了历代统治者禁而不绝的痼疾。

贪污罪虽然是难治的"痼疾"，但它和其他事物一样，有其自身的发展变化规律。当前，我国经济体制正处于计划经济向市场经济过渡的转轨时期，探索这个历史时期中贪污犯罪的规律，对于预防与惩治贪污犯罪，促进廉改建设，无疑具有重要的现实意义。
1、贪污犯罪的起伏规律
起伏规律，也称升降规律。贪污与其他犯罪一样，随着国家政治经济形势的发展变化而呈现时起时伏、时高时低的规律。
(一)贪污犯罪起伏演绎的梗概
从新中国成立46年来的反贪史看，大体上是二个马鞍型的起伏态势.

1949年10月1日中华人民共和国成立到1956年社会主义改造完成，为贪污犯罪的一个高峰期。建国之初，由于各级机关、团体、企事业单位的经手、管理公共财物的公职人员中,留用了大批国民党政府的军政人员，其中一些腐朽贪婪恶习深的人，便利用新政权刚刚摧毁旧法统、新法规尚不健全的时机，与社会上的不法资本家相勾结，大肆进行侵吞、盗窃公共财产的贪污活动。有鉴于此，我中央人民政府于1952年4月21日颁布了《中华人民共和国惩治贪污条例》，并在全国范围内开展了以反贪污为主要内容的"三反"、"五反"斗争，严惩了数以万计的贪污分子，枪毙了象中共天津地委书记刘青山和天津行署专员张子善那样极少数罪大恶极的贪污犯，击退了贪污分子和不法资本家的猖狂进攻，取得了这场反腐败斗争的重大胜利。

1957年至1965年文化大革命前夕，是贪污犯罪的低谷期。这个时期是我国在完成社会主义改造的基础上，全面开展社会主义建设的时期，社会治安秩序稳定，公职人员清廉从政风尚良好，刑事犯罪明显下降，贪污犯罪的发案率极低，没有大的起伏，一般年份的发案仅有二、三千件。
1966年至1978年文化大革命期间，属于非正常状态，没有可供分析的可靠资料，故不列入研究范围。

1976年至1994年，是贪污呈波浪式上升期。这十多年来，是我国深入进行政治、经济体制改革的大变动、大发展时期，各种犯罪亦呈上升态势(改革前年发案率一般是3-5件／万人，个别年份6件/万人;而现在一般是5-7件/万人，高的年份达8-9件/万人，其中贪污分子钻新旧体制转换和法律不完备的空子，大肄进行侵吞、盗窃、骗取、私分公共财产的活动。这个时期的贪污犯罪与过去的贪污犯罪相比，有着明显的特点：一是犯罪总量呈波浪式的上升态势，平均年侦破贪污案件的均为1万件以上，多的年份达2万件以上，较之我国过去的低犯罪率相比，巳是成倍的增长；而个案的贪污数额，较之过去更是数倍、数十倍的增长。海口市一银行会计贪污案，数额竞达3344万元。二是贪污手段呈多样化、智能化趋。有的地方统计，贪污手段多达40余种。利用电脑贪污，从无到有，现在已不罕见。特别是一些公职人员钻法律的空档，走政策的边缘，制造模糊性行为，混水摸鱼，猖狂侵吞公共财产的事件突出。三是犯罪对象呈复杂化趋势。经济体制改革前，公共财产存在形式单一，侵犯行为易于认定。改革后的各种经济联合体、承包体、中外合资、合作体的财产公私交织、界限难分，性质难定。四是犯罪主体呈广泛化趋势。过去的贪污分子多为直接管钱管物部门的人员，而现在则波及党政机关、司法机关、军事机关、企事业单位的人员；过去的贪污分子多为管钱管物中有经验的中、老年人员，而现在则多是中青年，甚至有参加工作仅二、三月就贪污数万元的胆大妄为的青年；过去贪污分子多为掌管财物的一般工作人员，而现在县团级、地师级、省军级的领导干部也不少。
(二)起伏规律的诱因与抗制

从犯罪经济学的角度看，贪污是一种非法图利的行为。一个公职人员是否要铤而走险去贪污，至少取决于下述四个要素：一是贪污可能获益与受损的预期比例；二是贪污得逞条件的多少；三是贪污后可能被揭露的概率；四是惩罚的严厉程度。这就是说，凡是诱发贪污犯罪的因素强、犯罪条件好、被揭露的概率小，贪污犯罪就会活沃起来，反之，贪污活动则会有所收敛。由此可见，贪污犯罪的起伏规津，最终取决于贪污犯罪的诱发因素与对贪污犯罪控制因素的强弱对比。当诱发贪污的因素强于控制贪污的因素时，贪污犯罪就会呈上升态势；当诱发贪污的因素与控制贪污的因素势均力敌时，贪污犯罪就会呈现平缓而无大起大落的态势；当诱发贪污的因素弱于控制贪污的因素时，贪污犯罪就会呈下降态势。
当前，我国还处在诱发贪污的因素强于控制贪污的因素的时期，故贪污犯罪仍呈现波浪式的上升态势。
贪污诱发力增强的主要因素有:
其一，在市场经济条件下，人性的物欲充分解放，"一切向钱看"观念普及人心，加之社会分配不公，诱发和刺激了利用职权贪财的动机；

其二，新旧体制的摩擦、碰撞，经济运作机制与法律监督机制不健全；官僚主义与玩忽职守普遍，"小金库"林立，真空和漏洞随处可寻，利用权利摄取财物的机遇增多；

其三，执法水平、侦查装备、办案经费不能适应与贪污犯罪作斗争的需要，犯罪成本少而得逞率高，破案率低而"风险小"，强化了这种"无本万利"的贪污犯罪的吸引力。
贪污控制力减弱的主要因素有：

其一，立法滞后，对市场经济条件下出现的联合、承包、租赁、金融、证券、竞争等领域中出现的一些新型侵吞公共财物的行为，又缺乏法律规范，界限模糊，性质难定，客观上放纵了贪污蔓延；
其二，政治思想工作虚化，一些公职人员缺乏正确的世界观，失去精神抗体，追逐"高消费热"、"攀富热"，成了"无官不贪"意识的俘虏；
其三，社会综合治理不落实，"唱功好，做功差"，没有把政治、经济、监督、惩罚等各方面的抗制贪污的措施形成合力，预防犯罪的疏漏太多，失控面太大。

我国在由计划经济向市场经济过渡的转型期，基于上述两种因素力量对比而出现的贪污发案率较高(相对于过去的低发案率而言)的态势，这是符合事物发展规律的。社会学原理认为，一种运行模式向另一种运行模式迁跃的社会转型期，必定有一个"磨合"过程。只有"磨"才能"合"。磨合是在动态中进行的，"磨"的过程会有一定的'振荡"和"痛苦"，要付出一定代价是不可避免的。贪污发案率低，并不能证明体制就好，经济发展就快，贪污发案率相对较高，并不能证明体制不好，经济发展会慢。我国改革、开放前贪污犯罪少，而经济发展缓慢，而现在却相反，这就是一个历史见证。作者在这里并不是主张贪污越多越好，而是说明贪污犯罪的起伏规律并不是政治、经济体制是否优越的表现，而仅是诱发贪污因素与控制贪污因素力量对比的反映。只要我们能及时研究诱发贪污犯罪与控制贪污犯罪两极因素的循环的态势，不断强化控制贪污犯罪因素，削弱诱发贪污犯罪因素，按照两极循环服从优势的规律，就能达到预防与减少贪污犯罪的目的。所以，降低贪污犯罪率的根本出路在于落实综合治理，减少贪污发生的条件，使欲行贪污者在获益率极低、受损率极高的现实面前怯步。
2、贪污犯罪的辐射规律
贪污犯罪，自古有之。贪污发生的地区和部门，则是相对的。我们这里所研究的贪污辐射规律，是指在我国经济体制转型这个特定时期贪污犯罪走向的轨迹。
(一)贪污犯罪的部门辐射规律

所谓部门辐射规律，就是指贪污活动在不同系统、行业中的运行轨迹。我国司法部长肖扬在研究贪污贿赂犯罪的部门流向规律时指出：大致是"生产、经营型的经济部门一社会服务性事业部门→生产资料与生产要素的行政管理部门或行政性公司→经济监督与行政执法部门→司法机关与党委机关"。①

近十多年来，我国贪污犯罪呈波浪式上升趋势，其"源头"始于生产、经营型的经济部门。这些部门的公务人员受"物质诱因"的影响最为直接，利用职权攫取公共财物的机遇最多，加之，在新旧体制转换中，经济秩序不很稳定，对生产经营部门监督机制相对弱化。故在80年代初期，这些部门的经理、厂长、会计、出纳、采购、销售、供应人员中贪污犯罪突出，成为贪污犯罪的"重灾区"。紧接着，贪污"风潮"波及的是与生产、经营部门密切相关联的社会服务性事业部门。随着经济体制改革方案的实施，社会服务性事业部门，逐步走上了有偿服务、讲究经济效益的轨道。作为社会的利益主体之一的服务部门，便受到与生产、经营部门相同的"物质诱因"的刺激，成为继生产、经营部门之后的贪污犯罪的多发部位。

我们国家经济发展中，在某些方面具有严重"短缺型"的特点。而管理这些短缺的生产资料和其它生产要素的部门，便成了需求者的"上帝"，为竞争"紧缺物资"、"短线产品"和生产要素而大显神通、不择手段，甚至金钱、美女都给"霸主"献上。在监督不严，防范不力的情况下，这些部门必然会滋生更多的贪污犯罪分子。

接下来贪污辐射对象便是对生产、经营和服务性事业单位的活动行使监督、管理职权的经济监督部门和行政执法部门。然后再逐渐渗透到司法机关和党政机关。贪污犯罪为什么要辐射到执法部门和党政领导机关?这是社会分配不公和部门比较利益均衡化的必然结果。从一个社会而言，如果一些部门的工作人员收益丰厚，而另一些部门和工作人员收益低微，无论这种收益是合理的还是不合理的，只要这种现象长期存在，就必然会导致相互攀比，并千方百计追求利益均衡化的趋向发展。要实现利益的均衡化，唯一的办法就是利用手中人权、物权、财权、司法权去捞钱，于是"靠山吃山，靠水吃水"现象恶性膨胀。这些部门贪污犯罪的蔓延，便是采取非法手段妄图实现利益均衡化的一种表现。

国家农业综合开发办公室


国家农业综合开发办公室关于印发《利用世界银行贷款加强灌溉农业二期项目采购管理暂行办法》的通知


河北、河南、江苏、安徽、山东省农业综合开发办公室（局）、财政厅：
为了进一步做好利用世界银行贷款加强灌溉农业二期项目的采购管理工作，根据我国与世界银行签订的《贷款协定》、《项目协定》以及世界银行制定的《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》、财政部颁发的招标采购文件范本及本项目管理办法等有关规定，我们制定了《利用世界银行贷款加强灌溉农业二期项目采购管理暂行办法》，现印发给你们，请遵照执行。执行中有何问题和建议，请及时反馈我办。


第一章 总则
第一条 为了做好利用世界银行贷款加强灌溉农业二期项目（以下简称项目）的采购管理工作，保证项目顺利实施，根据我国政府与世界银行签订的《贷款协定》、《项目协定》以及世界银行制定的《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》、财政部颁发的招标采购文件范本及本项目管理办法等有关规定，制定本办法。
第二条 本办法适用于项目下使用世界银行贷款资金允许支付的货物、工程和服务的一切采购。
第三条 项目的采购和管理遵循程序公开、机会均等、公平竞争以及经济、适用、高效的原则，并鼓励国内厂商积极参与投标。
第四条 项目采购按照《贷款协定》和《评估文件》确定的方式和规定的程序进行。
第五条 项目采购的物资、设备，必须专项用于项目建设，不得挪作它用。

第二章 组织管理
第六条 项目采购采取分期分批、上下结合、统一招标、分级负责的管理办法，由国家农业综合开发办公室世界银行项目管理办公室（以下简称国家项目办）总负责，并组织实施和监督。
第七条 国家项目办负责本项目的国际采购业务（包括国际竞争性招标、有限国际招标和国际询价）。其他方式的采购业务由国家项目办委托各省项目办具体办理。各省项目办应积极协助国家项目办做好项目的国际采购工作。
第八条 各级项目办均应成立专门的招标采购组，指定专人负责。为保证工作的连续性，负责采购的人员应保持相对稳定，不能随意更换。
第九条 各级项目办作为项目管理与实施机构，是采购业务的主要承办单位，协同水利、农业、林业等相关部门做好对采购工作的技术支持，各级财政部门应参与采购工作。
第十条 国家项目办的职责。
1．负责制订项目的采购计划、安排和协调项目的各项采购活动；
2．负责由国家项目办组织采购货物标书的编写、修改、送审及评标；
3．作为业主代表，负责协调业主、招标公司及世行的关系，做好与财政部国际司的工作协调；
4．若发生索赔事件，负责办理由国家项目办组织采购合同的索赔；
5．负责落实由国家项目办组织采购货物的债务；
6．协同项目采购代理机构进行项目招标采购的资格审查工作；
7．负责汇总项目的采购进度报告。
第十一条 省项目办的职责。
1．负责提出本省的采购计划和各项采购活动安排的建议，协调好有关部门的工作关系；
2．按照国家项目办的要求，负责编写、修改、确认有关招标文件，参加有关的评标、合同谈判及合同签订；
3．及时向国家项目办反映本省采购工作的情况，按要求提交本省的项目采购进度报告；
4．选择合适人选参加国家项目办组织的有关调查、检查、培训、考察、检验、验收等工作；
5．负责及时组织接转项目采购货物；
6．负责组织本省项目采购货物的检验、安装、调试工作，并作好记录；
7．对本省项目采购货物的必要性和适用性负责；
8．按国家项目办要求及时缴纳项目采购过程中发生的各项规费；
9．及时向国家项目办提交货物的签收证明；
10．负责办理省级分工的货物及工程采购，以及经国家项目办同意由省项目办办理的国际采购工作。

第三章 计划编制与审批
第十二条 各级项目办根据批准同意的项目可行性研究报告和初步设计编制采购清单，与财政部门联合逐级上报国家项目办，由国家项目办汇总报世界银行审批。
第十三条 国家项目办汇出项目的总采购清单，随同项目可行性研究报告一并报国家发展计划委员会审批，同时抄送财政部国际司。对需要审批的机电设备同时抄送国家机电产品进口办公室。
第十四条 项目可行性研究报告和采购清单批复后，由国家项目办下达各省项目办，同时抄送省级财政部门。
第十五条 年度采购计划由项目办提出，与同级财政部门联合上报。
第十六条 采购总清单和采购计划经审批下达后，原则上不予变动，如确需调整，各地方项目办在得到同级财政部门的同意后及时上报国家项目办，由国家项目办报有关部门批准后执行。
第十七条 各省级项目办负责人对本省采购内容的必要性负责，其负责采购的人员对采购内容的技术适用性负责。

第四章 采购委托机构
第十八条 国家项目办承担的国际采购业务，统一委托中设国际招标有限责任公司、中化建国际招标有限责任公司和中仪国际招标公司具体代理。经国家项目办同意由省项目办具体办理的有关国际采购，不再另行委托其他招标公司代理。
第十九条 各省级项目办确定采购委托机构时，应比照国家有关世界银行项目代理机构委托指南执行，并征得国家项目办同意。如代理公司未达到合同要求，各级项目办有权取消其委托代理合同，另行委托其它招标公司代理。
第二十条 其它采购方式，由各省级项目办商同级财政部门，按项目采购计划组织执行。

第五章 资格预审文件、招标文件的编写和审定
第二十一条 所有招标文件的商务部分，一律使用财政部和世界银行共同编制的标准文本条款。
第二十二条 国家项目办组织办理的采购，招标文件技术部分的编写根据各项目省提供的基础数据，由国家项目办及采购代理机构组织人员完成。
第二十三条 在编写资格预审文件（仅限于有限国际招标，下同）和招标文件之前，各省项目办应按国家项目办要求，在限定时间内报送资格要求、招标采购内容（货物、工程或服务）的技术规格和任务大纲，供编写招标文件参考。
第二十四条 资格预审文件和招标文件初稿完成后，由国家项目办交由有关省项目办确认。在规定时间内如无反馈意见，则视为同意。
第二十五条 招标文件经世界银行审查批准后，不允许对其技术规格进行更改。各项目单位对确认后的机型及技术规格的准确性及适用性负直接责任。
第二十六条 国家项目办组织办理的采购，招标文件编写完成后由国家项目办报送国家有关部门审批。
第二十七条 省项目办组织办理的采购，根据项目采购计划，按照世界银行程序和当地有关规定向有关部门办理审批。
第二十八条 属于世界银行事前审查范围内的招标文件，统一由国家项目办委托项目采购代理机构送世界银行审查确认。

第六章 评标
第二十九条 国家项目办组织办理的采购，由国家项目办负责组织评标工作。
第三十条 省项目办组织办理的采购，由省项目办负责组织评标工作。

第七章 资格后审及评标结果的审定
第三十一条 国家项目办组织办理的采购，由国家项目办负责组织资格后审。经国家评标委员会审定后由采购代理机构将资格后审结果、评标报告送世界银行审定。
第三十二条 地方项目办组织办理的采购以及国家项目办委托各省办理的国际采购，需经世界银行审查的标书，由地方项目办报国家项目办审核、经世界银行认可后自行组织执行。
第三十三条 中标合同的谈判和签订，根据内容可由国家项目办、采购代理机构和地方项目办分别参加并在合同有关章节文件上签字。
第三十四条 地方项目办在完成自行组织办理的采购合同签定后，须在15日内向国家项目办报送采购合同信息表，并定期报送合同执行情况表。
第三十五条 项目采购进度报告，由国家项目办汇总后报世界银行。

第八章 货物的分配与接运
第三十六条 凡属进口货物，由国家项目办和采购代理机构负责办理进口配额、进口许可证、海关等项手续。
第三十七条 到岸港口及在港口接货、转运的代理单位由国家项目办与各省项目办商定。
第三十八条 货物转运代理单位负责到港货物的接收、报关、商检及转运到各项目省首府站的全部工作，货物到达各项目省后，各省项目办必须及时接货，不得无理拒收。
第三十九条 国产货物，各省项目办应按国家项目办的接货通知要求组织人员及时接货，不得无故拖延和拒收。
第四十条 各省项目办接货时，应聘请有经验的专业技术人员验收货物，并做好验收记录。在每批货物验收完毕后应及时将接货验收报告报送国家项目办，如国家项目办在货物到达各项目省后15个工作日内得不到接货验收报告，则视为无异议。
第四十一条 各省项目办接货验收时，应同卖方代表一起共同开箱，或在开箱前请商检部门检验，若发现供货品种不对、数量不足、质量不合格等问题，需及时上报，由国家项目办及采购代理机构统一处理，其他问题由接货单位负责解决。
第四十二条 财政部门应派员参与货物的分配与接运工作，以保证贷款债务落到实处。

第九章 检验、监装与服务
第四十三条 采购的货物确需进行产地现场检验和监装时，团组成员由国家项目办确定。团组成员必须是与项目直接有关的人员。
第四十四条 如需请供货厂家提供技术人员进行设备安装、调试、培训时，按合同规定事项，由采购代理机构负责交涉和办理有关手续。
第四十五条 省项目办组织的采购，其产地检验与监装，由省项目办负责。
第四十六条 进口货物如需组织人员出国培训、考察等，其成员应从严掌握，商省财政部门同意后，报国家项目办审定。

第十章 项目采购的支付、索赔及国内费用
第四十七条 采购合同金额的支付和结算按照世界银行和财政部的有关规定执行。
第四十八条 如果发生索赔事件，国家项目办组织采购的货物由采购代理机构办理。地方项目办组织采购的货物由地方项目办负责处理。
第四十九条 按照采购货物的合同金额，货主向采购代理机构缴纳采购代理费，向负责项目采购账户管理的国内银行缴纳手续费。
第五十条 支付港口及货物国内转运的费用，由货主分摊，需预付的费用，各项目单位应按要求及时预付，不得拒绝。
第五十一条 采购过程中发生的其他有关费用，由货主按比例分摊。

第十一章 附则
第五十二条 同世界银行的联系，采取统一对外的原则，通过国家项目办进行。
第五十三条 项目采购活动的文件，采取分级管理的办法。组织办理采购的单位应妥善保管所有采购活动中的全部文件，以备查考。
第五十四条 本办法由国家项目办制定并负责解释和修订。
第五十五条 本办法自发布之日起实施。